Milei, los gobernadores y un federalismo nacido de la demolición del Estado nacional. Provincias con calendario propio, unas PASO en el limbo y pactos de a uno: el 2027 ya empezó, y no empezó en la Casa Rosada.
Por Sergio Marcelo Mammarelli
Abogado laboralista, especialista en negociación colectiva.
Ex Titular de la Cátedra de Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la Universidad Nacional de la Patagonia.
Autor de varios libros y publicaciones.
Ex Ministro Coordinador de la Provincia del Chubut
Buenos Aires, domingo 18 octubre (PR/26) — Hay preguntas que parecen delirantes hasta que uno empieza a buscar las respuestas. Y hay respuestas que llegan antes que las preguntas. La primera fecha electoral de 2027 no la fijó la Nación, sino que la fijó Tucumán para el 9 de mayo.
Detrás vinieron Salta, que elige entre el 16 y el 23 de mayo; Santa Fe, que mira una ventana entre junio y septiembre; Mendoza, que vota en julio porque su ley así lo manda; Chubut, que calcula julio o agosto; y Neuquén, que piensa en agosto. Tierra del Fuego, Chaco y Río Negro ni siquiera tienen que decidirlo, ya que sus normas ya las separan. Mientras tanto, a un año de la elección presidencial, la Nación todavía no sabe si habrá primarias (PASO), la Cámara Nacional Electoral le recuerda al Congreso que los plazos corren, y el Gobierno cuenta senadores de a uno buscando treinta y siete votos. Las provincias ya tienen reloj, mientras la Nación todavía no tiene reglamento.
¿Puede la Argentina regresar a una discusión parecida a aquella que enfrentó a unitarios y federales hace doscientos años? ¿Puede el debilitamiento deliberado del Estado nacional terminar fortaleciendo a las provincias? ¿Puede un presidente profundamente centralizador en el ejercicio del poder convertirse, paradójicamente, en el gran descentralizador de la Argentina? ¿Puede Javier Milei terminar produciendo un nuevo federalismo sin proponérselo? O, llevándolo hasta el límite de la provocación: ¿puede Milei producir un nuevo 1820?
No hablo, naturally, de reproducir literalmente la Argentina de Facundo Quiroga, Estanislao López, Francisco Ramírez, Juan Manuel de Rosas o Bernardino Rivadavia. La historia nunca se repite de esa manera, pero algunas estructuras de poder sobreviven a los siglos. Una de ellas atraviesa toda nuestra historia: ¿dónde reside realmente el poder argentino, en la Nación o en las provincias? La pregunta parecía saldada, pero el calendario electoral de 2027 sugiere que no lo está tanto.
Primero fueron las provincias
Hay algo que solemos olvidar: la Argentina no nació como una Nación que posteriormente decidió dividirse administrativamente en provincias. Ocurrió aproximadamente al revés, ya que primero existieron las provincias y después construyeron la Nación. Por eso el Preámbulo constitucional todavía conserva una expresión extraordinaria cuando señala que los representantes se reúnen «por voluntad y elección de las provincias que la componen» y «en cumplimiento de pactos preexistentes». La Constitución vigente mantiene, además, que las provincias conservan todo el poder no delegado al Gobierno federal.
La batalla de Cepeda provocó la caída del Directorio y la disolución del poder central. Desapareció el Gobierno central, pero no desapareció la Argentina; las provincias siguieron gobernándose y celebraron tratados entre ellas como Pilar, Benegas y Cuadrilátero, para luego firmar el Pacto Federal. Conviene reparar en un detalle que la memoria escolar suele borrar: los primeros fueron tratados de a dos, de a tres, de a cuatro. Cada provincia arreglaba con su vecina lo que podía, cuando podía y como podía. La Argentina podía existir sin presidente argentino porque eran provincias vinculándose entre sí, dado que lo que no existía todavía era un acuerdo de todas con todas.
Rivadavia quiso hacer exactamente lo contrario
Decir simplemente «Rivadavia era Milei» sería históricamente incorrecto. Rivadavia quería construir un Estado nacional fuerte y centralizado, mientras que Milei quiere reducir drásticamente las dimensiones del Estado nacional. En ese sentido son casi opuestos, pero existe una semejanza mucho más interesante entre ambos procesos.
Rivadavia creyó que desde Buenos Aires podía diseñarse un modelo institucional para todo el territorio y someter a él las lógicas políticas provinciales, empresa que concluyó con la Constitución unitaria de 1826. Las provincias rechazaron el experimento y Rivadavia renunció en 1827, no porque estuvieran discutiendo solamente abstracciones constitucionales, sino porque discutían poder, recursos, territorio, representación y autonomía. Dicho en otros términos, discutían quién mandaba; dos siglos después seguimos discutiendo aproximadamente lo mismo, aunque ahora la discusión tiene forma de cronograma electoral.
El problema siempre fue la caja
Después llegó Rosas: federal, sí, pero gobernador de Buenos Aires. Buenos Aires podía proclamarse federal mientras conservaba el instrumento económico que le permitía disciplinar al resto: la Aduana. El poder federal argentino siempre tuvo una dimensión filosófica, pero tuvo, sobre todo, una dimensión fiscal: quien controla la caja puede disciplinar al territorio. Rosas tenía la Aduana y la Nación contemporánea tiene algo bastante más sofisticado: la recaudación.
Somos constitucionalmente federales, pero fiscalmente somos extraordinariamente centralizados. Durante las últimas tres décadas, aproximadamente cuatro quintas partes de la recaudación tributaria nacional y provincial provinieron de impuestos nacionales. La Nación recauda y después distribuye, por lo que las provincias gastan una parte considerable de aquello que previamente tuvo que pasar por el sistema fiscal nacional, inventando así una criatura institucional curiosísima.
En la práctica, eso significa que no hacen falta guerras civiles ni las Fuerzas Armadas. Para disciplinar a un gobernador moderno puede ser mucho más eficiente controlar la recaudación, las transferencias, los fondos y la obra pública. La caja reemplazó al ejército y la coparticipación reemplazó funcionalmente a aquella vieja discusión sobre la Aduana.
Mejoremos aún más mi hipótesis delirante: el régimen básico de coparticipación vigente fue establecido por la Ley 23.548 en enero de 1988 bajo la denominación de «Régimen Transitorio». Llevamos treinta y ocho años de transición y, aunque la reforma constitucional de 1994 ordenó dictar un nuevo régimen, nunca conseguimos hacerlo. Ahí está escondido nuestro verdadero unitarismo: no en la Constitución, sino en la caja.
La caja vacía
Y aquí aparece el primer dato de 2026 que la cobertura cotidiana registra como ajuste y casi nadie lee como cambio de régimen. Según los datos que procesa Politikon Chaco, las transferencias no automáticas a las provincias —el dinero discrecional que se gira o no según la conducta del gobernador— cayeron 61,8% en términos reales durante el primer semestre de 2026. Junio fue el peor junio desde, por lo menos, 2005, registrando una caída real de casi 88% interanual, sumado a que durante dos meses consecutivos no hubo un solo peso de Aportes del Tesoro Nacional (ATN).
Leamos el dato con ojos de 1820: los ATN fueron durante décadas la Aduana moderna, el instrumento con que la Casa Rosada premiaba la obediencia y castigaba la rebeldía. Un presidente que deja de repartir también deja de disciplinar, y un gobernador que ya no espera nada tampoco tiene demasiado que temer. La motosierra no sólo recortó gasto, sino que cortó la correa. Lo que queda es la coparticipación automática, que por ley no se puede retener a voluntad; el poder central conserva la caja grande, pero perdió la caja chica, que era la que hacía política.
Y entonces apareció Milei
Milei está reduciendo el Estado nacional que históricamente justificaba esa centralización, pero está olvidando algo importantísimo: el Estado nacional puede dejar de hacer algo, y sin embargo la necesidad social no desaparece con él.
Si la Nación abandona una ruta, alguien deberá mantenerla o la ruta se destruirá; si deja de construir determinada infraestructura, alguien tendrá que construirla o no existirá; y si retira financiamiento de una función compartida, alguien tendrá que absorberlo o el servicio se deteriorará. Territorialmente sólo existen tres alternativas: mercado, provincia o municipio, o bien el abandono.
Pensemos en nuestra vida cotidiana: ¿quién sostiene buena parte del sistema educativo obligatorio, administra la mayoría de los hospitales públicos, paga la policía que encontramos todos los días en nuestras ciudades, organiza la justicia ordinaria, ordena a los municipios y decide sus propios sistemas electorales? Las provincias, siempre las provincias. De ahí surge una primera conclusión incómoda: Milei gobierna la macroeconomía, pero el gobernador gobierna buena parte de la vida cotidiana.
Uno administra reservas, moneda, deuda, relaciones exteriores, legislación federal y grandes impuestos. El otro encuentra al ciudadano cuando manda al hijo a la escuela, entra a un hospital, denuncia un robo, necesita un juez o reclama una calle, lo cual no es poca cosa.
Dueños del subsuelo
La reforma constitucional de 1994 introdujo una disposición de enorme importancia política en su Artículo 124: «Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio». Leamos nuevamente esa frase pensando en la Argentina de 2026 con Vaca Muerta, Litio, Cobre, Petróleo, Gas, Pesca, Recursos hídricos y Energía. Buena parte de aquello sobre lo cual imaginamos el futuro exportador argentino tiene asiento territorial provincial y un régimen constitucional que reconoce ese dominio.
Esto cambia la ecuación histórica. En el siglo XIX las provincias reclamaban autonomía frente a una Buenos Aires que controlaba el gran recurso fiscal de la época, que era el puerto y la Aduana. En el siglo XXI algunas provincias controlan constitucionalmente el territorio donde están los recursos que el mundo demanda: Neuquén no es solamente una provincia, es Vaca Muerta; San Juan empieza a significar cobre; Jujuy, Salta y Catamarca significan litio; Chubut y Santa Cruz significan petróleo, gas, pesca, minería y energía.
La misma Constitución autorizó a las provincias a crear regiones para el desarrollo económico y social y, bajo determinadas condiciones, celebrar convenios internacionales. No pueden hacer política exterior propia, no pueden tener moneda —aunque cuando quisieron la inventaron—, ni levantar aduanas o ejércitos, pero pueden coordinarse muchísimo más de lo que nuestra cultura presidencialista suele imaginar. La pregunta de 2027 es si lo están haciendo.
Cada provincia con su reloj
La respuesta llegó por un lugar inesperado: el almanaque. La mayoría de las provincias que eligen gobernador el año próximo ya anunció, o se encamina a anunciar, que votará en una fecha distinta de la nacional. La excepción que confirma la regla es Catamarca, donde Raúl Jalil decidió atar su elección a la presidencial, mientras que la provincia de Buenos Aires y la Ciudad esperan: Axel Kicillof hace depender su decisión de lo que ocurra con las PASO, y Jorge Macri de lo que ocurra con una eventual alianza entre el PRO y La Libertad Avanza.
Sería deshonesto presentar el desdoblamiento como una novedad absoluta, dado que en 2019 y en 2023 también fue la regla y no la excepción. Los gobernadores aprendieron hace tiempo que separar la elección propia de la nacional es la forma más barata de blindarse contra la marea, cualquiera sea su color. Lo nuevo es el contexto actual.
Según reconstruyó Perfil, la Casa Rosada abandonó la ambición de «pintar el país de violeta» y pasó a buscar lo contrario de lo que obtiene: quiere elecciones unificadas para que la tracción de Milei arrastre listas provinciales, pero las provincias le responden con relojes propios.
Desdoblar no es un trámite administrativo, es una declaración de soberanía sobre el tiempo político. Cada gobernador le dice al electorado que allí se vota lo propio, en su fecha y con sus reglas, y que lo nacional vendrá después. Es exactamente lo que hicieron las provincias en 1820, cuando la caída del Directorio las dejó solas con su propio calendario, ya que ninguna esperó a Buenos Aires para gobernarse. Tampoco ahora ninguna espera a Balcarce 50 para fijar su domingo.
Las reglas que no llegan
Del otro lado del almanaque está la Nación. A doce meses de la elección presidencial, nadie puede afirmar con certeza si habrá primarias. Milei quiere eliminarlas definitivamente, mientras sus negociadores admiten que lo viable es suspenderlas por segunda vez consecutiva. Para eso necesitan treinta y siete votos en el Senado, los cuales están buscando «senador por senador»; el semáforo que maneja la Casa Rosada ubica a doce gobernadores en verde, cuatro en amarillo y ocho en rojo, sin que el verde equivalga a votos garantizados.
Detengámonos en la paradoja, porque es extraordinaria: los senadores representan a las provincias y muchos responden a su gobernador antes que a cualquier bloque. De modo que la regla con la cual se elegirá al próximo presidente de la Nación depende de la voluntad de quienes ya fijaron, cada uno por su cuenta, la fecha en que se elegirán a sí mismos. El Preámbulo hablaba de «la voluntad y elección de las provincias que la componen», pero nunca imaginamos que la frase pudiera leerse de manera tan literal.
Hay un detalle que cierra el círculo: la decisión de la provincia más grande del país, la de Kicillof, depende de lo que el Congreso resuelva sobre las PASO, y lo que el Congreso resuelva depende, a su vez, de gobernadores que ya resolvieron lo suyo. La regla nacional y el calendario provincial se esperan mutuamente. En 1820 eso se llamaba acefalía; en 2026 se llama agenda legislativa.
¿Hay gobernadores libertarios?
¿Existe algún gobernador argentino genuinamente libertario en el sentido filosófico de Milei? Resulta difícil encontrarlo. Hay gobernadores fiscalistas, conservadores, radicales, peronistas, del PRO, desarrollistas, provincialistas y de coaliciones locales; hay gobernadores que hicieron ajustes severos, pero ninguno es libertario.
Esto vuelve mi delirio más interesante: los gobernadores aprendieron austeridad sin hacerse libertarios. Pueden aceptar el equilibrio fiscal, reducir el déficit y discutir el empleo público, pero ninguno parece dispuesto a presentarse a elecciones prometiendo que el hospital provincial, la escuela, la policía, la ruta o el municipio son instituciones que deberían desaparecer, simplemente porque ellos viven en el territorio y el territorio tiene demandas.
Milei construyó su identidad contra «la casta», sin embargo, donde la política tradicional argentina sobrevivió con mayor fortaleza fue precisamente en las provincias: gobernadores, intendentes, partidos provinciales, familias políticas, aparatos municipales y legislaturas. La revolución libertaria conquistó la Presidencia, pero no produjo veintitrés revoluciones provinciales. Debajo de la Argentina libertaria sigue respirando la Argentina histórica, la cual conoce el territorio y maneja el calendario.
Provincias unidas, provincias de a una
Hace un año, el nombre parecía escrito por un guionista con exceso de entusiasmo histórico. Un grupo de gobernadores —Pullaro, Llaryora, Torres, Sadir, los Valdés, Vidal— lanzó un espacio bajo la denominación «Provincias Unidas», con lenguaje de «Grito Federal» y ambición de tercera vía entre el mileísmo y el peronismo. En la primera versión de este editorial lo leía como una realidad en construcción, pero los hechos de este año obligan a corregir la lectura.
En las legislativas de 2025 el sello apenas superó el 7% nacional y ganó una sola provincia. «Chocamos en la salida», resumió uno de sus referentes. Hoy, según reconstruyó La Nación, «la prioridad está 100% en las reelecciones». Sus diputados votaron en direcciones opuestas en asuntos centrales, casi no hubo proyectos relevantes empujados en conjunto, y en el Senado apenas dos legisladores se reconocen bajo ese nombre.
Mientras tanto, varios de sus gobernadores viajaron con el Presidente a París, y en el entorno de Ignacio Torres admiten conversaciones «avanzadas» para acompañar la reelección de Milei a cambio de que La Libertad Avanza respalde su candidatura en Chubut. La herramienta que circula en las mesas de negociación se llama «lista de adhesión»: cada gobernador conserva su sello y su boleta, pero la cuelga de un único candidato presidencial.
En 1831, Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos firmaron un acuerdo que imaginaba un Congreso General Federativo encargado de organizar la administración, el comercio, la navegación, las rentas y la deuda; los caudillos discutían una arquitectura económica. En 2026, los gobernadores no discuten una arquitectura, discuten una boleta de a uno con la Casa Rosada, como en aquellos tratados bilaterales de 1820 en los que cada provincia arreglaba con quien podía lo que necesitaba.
Federalismo por demolición
¿Qué sucede políticamente cuando el Estado nacional abandona territorio? Alguien lo ocupa, y en una federación existen candidatos naturales para hacerlo: los gobernadores. Milei quiere debilitar al Estado, pero sólo debilita al Estado nacional.
Simultáneamente permanecen las provincias con sus policías, sus escuelas, sus hospitales, sus tribunales, sus impuestos, sus legislaturas, sus municipios, sus recursos naturales y, ahora también, sus propias fechas electorales. El equilibrio empieza lentamente a modificarse hacia lo que podríamos llamar federalismo por demolición: no descentralizar porque se cree en el federalismo, sino descentralizar porque el centro abandona funciones.
El Presidente controla enormes instrumentos, pero un gobernador controla territorio y la política, finalmente, sucede en algún lugar. Milei puede ganar una elección nacional, pero alguien tiene que abrir la escuela de Río Gallegos, pagar al policía de Rawson, sostener el hospital de Córdoba, garantizar el agua en Jujuy y administrar Rosario. Ese alguien se llama gobernador, quien ha descubierto que la caja chica ya no llega, que la grande no se la pueden quitar, y que el único bien que todavía puede negociar con la Nación es su propia lealtad electoral.
El nudo: 1820 no fue la Confederación
Y aquí mi hipótesis se da vuelta sobre sí misma. En la primera versión de este texto imaginaba un nuevo San Nicolás: gobernadores de las provincias productoras coordinando intereses, la Patagonia discutiendo energía, el Norte Grande minería y la Región Centro logística, todos reclamando correspondencia fiscal y sentándose juntos a preguntar qué Nación quieren financiar. Era una fantasía federal con algo de 1853.
Los datos de 2026 cuentan otra historia: cada provincia se fue con su reloj y cada gobernador negocia su supervivencia. El frente común se desgranó en acuerdos individuales: la Nación busca votos senador por senador y las provincias venden su apoyo gobernador por gobernador. Nadie está construyendo un pacto, todos están administrando una dispersión.
Si volvemos a 1820, no volvemos al preludio de la organización nacional, sino al 1820 real, el que los contemporáneos llamaron la Anarquía del Año XX, el cual tardó treinta y tres años en convertirse en Constitución.
La paradoja final es que nadie se lo propuso. Milei no quiso fragmentar, quiso unificar elecciones y nacionalizar su liderazgo; los gobernadores no quisieron confederarse, quisieron ser reelectos; y la oposición no quiso entregar las PASO, apenas no logra ponerse de acuerdo sobre si defenderlas. La suma de esas voluntades modestas produce un resultado no elegido: un país donde el poder central se achica, los poderes provinciales se encierran en su propio calendario y nadie ocupa el espacio intermedio, que es el espacio donde se escriben los pactos.
1820
Hace doscientos seis años la Argentina hizo un experimento extremo: se quedó sin Gobierno central y las provincias sobrevivieron. Después intentamos el unitarismo y fracasó, probamos una Confederación, tuvimos guerras civiles, discutimos la Aduana, nos separamos, nos reunificamos y finalmente encontramos una fórmula con la Constitución de 1853: Federal, no unitaria ni confederal.
Ahora apareció Milei con una motosierra, y reaccionamos frente a los recortes en el empleo público, en los organismos y en las transferencias. Tal vez deberíamos verlo como algo mucho más profundo: Milei está cortando los vínculos materiales que durante más de un siglo convirtieron al Gobierno nacional en el centro indiscutible del poder argentino.
La consecuencia no es menos Estado, sino una distribución distinta: menos Nación y más provincia; menos ministerio nacional y más gobernador; menos transferencia discrecional y más recursos propios; menos Buenos Aires y más territorio; y, desde este año, menos calendario nacional y más almanaques provinciales.
Epílogo: ¿Confederación o Año XX?
Rivadavia quiso construir la Nación contra las provincias y fracasó. Rosas comprendió que quien controlaba la caja podía controlar la Confederación. Urquiza comprendió que no podía organizarse la Nación sin los gobernadores. Alberdi comprendió que la solución debía ser federal. Y las provincias terminaron creando constitucionalmente el Estado nacional. Doscientos años después, Javier Milei inició otro experimento: quiere reducir el Estado, pero quizás termine reduciendo algo mucho más específico, que es el poder territorial del Estado nacional.
Si eso sucede, alguien ocupará el espacio y no será una abstracción: tendrá presupuesto, policía, legislatura, jueces, municipios, petróleo, gas, litio, cobre, territorio, votos y su propia fecha de elecciones. Se llamará gobernador. Por eso, tal vez la pregunta política más importante de los próximos años no sea quién sucederá a Javier Milei, sino qué quedará para gobernar desde la Casa Rosada cuando termine la motosierra.
En 1820 descubrimos que las provincias podían sobrevivir sin presidente. En 1853 descubrimos que, para construir una Nación, primero tenían que ponerse de acuerdo los gobernadores. En 2027 podríamos estar a punto de descubrir algo todavía más perturbador: que las provincias ya aprendieron lo primero y todavía no aprendieron lo segundo. La última vez, entre una lección y la otra, pasaron treinta y tres años que los libros de historia llaman guerras civiles y que nosotros, por ahora, llamamos cronograma electoral.
